法治护航城市更新 建设现代化人民城市

刚刚召开的中央城市工作会议从全局和战略高度提出了建设现代化人民城市的目标，强调以推动城市高质量发展为主题，以坚持城市内涵式发展为主线，以推进城市更新为重要抓手，大力推动城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效，牢牢守住城市安全底线，走出一条中国特色城市现代化新路子。《中共中央办公厅、国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见》提出，健全法规标准，加快推进城市更新相关立法工作，健全城市规划建设运营治理和房屋管理法律法规。目前，我国城市发展模式由增量扩张转向存量优化，截至2024年，全国共实施城市更新项目6万余个，完成投资约2.9万亿元。在城市更新的关键阶段，急需构建系统完备的法治保障体系，突破传统法律框架与新型更新需求间的结构性矛盾，突出法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，推动城市更新可持续健康发展。

强化法治引领的城市更新价值导向

法治化是推进城市更新高质量发展的必由之路。当前，全国已有超过10个省、市出台城市更新条例，超过90个城市出台管理办法，100多个城市印发指导性文件，初步形成了以地方性法规为引领、行政规章为主体、规范性文件为补充的“条例—办法—文件”三级政策体系。

但是，面对全国年均超5万亿元的城市更新投资规模，法治建设仍然面临诸多深层矛盾，需要以系统性思维重构法治框架，实现从“政策驱动”向“价值引领”的范式升级。

应该加快制定超越技术性规范层面的“城市更新法”，在法治框架下推进城市更新，将“以人民为中心”的价值理念融入规制构建，明确“政府统筹、市场主导、公众参与”的原则框架，确立“公共利益优先+市场运作”的双轨制法律定位，构建历史文化遗产保护与开发的平衡机制，细化土地使用权收回、容积率转移等核心制度的操作细则等，以法治方式规范城市更新活动、平衡多方利益、固化改革成果，让建设现代化人民城市的目标在法治轨道上稳步推进。

构建协同高效的城市更新制度体系

城市更新涉及多个行业行政主管部门，现行有关法规和政策多数是为增量时代定制的，城市进入存量更新时代后，城市更新所依据的法律规范碎片化，传统发展模式无法统筹协调城市更新进程。因此，需以制度来加强融合，构建纵向、横向和社区“三位一体”协同高效的城市更新制度体系，明确城市更新的基本原则、权责划分及实施程序，解决现行法律滞后和部门协同难题。

纵向协同体系方面，可以建立“中央统筹—地方实施—社区参与”的三级联动架构，赋予地方政府适度自主权协同建构的同时，通过备案审查机制确保法治统一。

横向治理协同体系方面，可以建立多部门联合审批机制，明确各部门在城市更新中的法定职责。设立跨部门协调机构并赋予法定职权，同时通过系列立法破解制度壁垒，赋予社区一定的自主更新权限，依托协同机制提升执行效率，借助配套制度防范潜在风险。

未来，仍需进一步深化地方实践探索，适时提炼可复制的制度经验，最终形成具有中国特色的城市更新法治范式。

创新多元共治的法治实施路径

城市更新涉及政府、企业、公众多方利益，需构建“政府统筹、市场主导、公众参与”的法治实施共同体，在程序正义的基础上构建利益平衡机制，破除城市更新的法律适用困局。

政府在城市更新中发挥统筹作用，负责制定政策、规划布局、提供公共服务等；市场通过资源配置、价格机制等方式主导城市更新，提高更新效率和质量；社会组织和公众则通过参与决策、监督实施等方式，保障自身权益并推动城市更新进程。

应该建立城市更新项目全周期信息披露制度，对土地历史权属、规划条件变更等关键信息实施强制公开，保障公众知情权和监督权。

强化社会组织法治效能。可以发挥社区的治理功能，强化居民参与权利与基层治理衔接，形成“法治引领、多元共治、居民主体”的治理新格局。健全多元化的纠纷解决机制，包括协商调解、行政裁决、司法诉讼等，确保纠纷及时有效解决。培育第三方专业机构参与城市更新项目方案评审、纠纷调解，支持检察机关对破坏历史风貌等行为提起行政公益诉讼。

同时，要加强法治宣传教育，通过开展法治宣传进社区、进企业等活动，普及城市更新相关法律法规和政策知识，引导公众树立正确的法治观念，增强公众的法治意识，提升公众的法律素养，形成全民参与法治化城市更新建设的良好局面。

健全权责明晰的实施保障机制

城市更新的生命力在于执行，需要构建从决策到评估的全周期保障体系。

首先，以效能提升为导向，建立权力清单制度。明确政府部门在规划审批、资金调配、执法监管等方面的具体权责，防止“多头管理”导致的推诿塞责，实现审批流程透明化。

其次，完善更新监督评估机制，将城市更新纳入地方政府绩效考核，可以尝试建立“群众满意度+规划完成度+经济可行性”三维评价体系。

再其次，健全权益保障体系，确保更新对象的居住条件不降低，探索“房票安置”“共有产权”等创新模式，在保障原住民权益的同时激活市场活力。

最后，加强社会监督，鼓励公众参与城市更新的监督工作，可以引入第三方机构开展合规性审查，对侵害公共利益的行为启动行政问责，形成全社会共同关注和支持城市更新的良好氛围。

法治护航城市更新，既是治理现代化的必然要求，更是“人民城市”理念的生动实践。应该以推动城市更新立法为契机，构建“价值引领—制度创新—实施协同—保障有力”的法治化治理体系，让法治成为城市高质量发展的永恒底色。

文章摘自：中国建设报    作者：申荣荣