从管控到适配：城市更新政策升级

2026年1月23日，自然资源部与住房和城乡建设部联合发布《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》（以下简称《通知》），标志着我国城市更新工作进入制度化、精细化和高质量发展的新阶段。该文件聚焦规划体系的适应性改革，提出一系列具有突破性和指导性的举措，旨在通过优化详细规划管理机制，更好地支撑城市更新行动的落地实施。本文将从规划逻辑转变、政策工具创新、治理模式融合等维度，深入解读这一重要政策文件。

一、从“前置管控”到“实施适配”：规划逻辑的根本性转变

在快速城镇化时期，我国城市规划普遍采取“先编详规、后做建设”的线性流程，详细规划作为土地使用和空间管控的刚性依据，强调事前审批和静态控制。然而，随着城镇化进入以存量更新为主的新阶段，原有用地格局、功能布局已难以匹配新的经济社会发展需求。若仍固守传统规划逻辑，容易导致更新项目脱离实际、推进困难。

《通知》明确提出，要推动详细规划由“前置管控”向“实施适配”转变。这意味着规划不再仅仅是审批前的技术图纸，而应成为动态响应更新需求、服务项目落地的实施工具。具体而言，城市更新专项规划将成为详细规划编制和调整的重要依据，允许在保障公共安全、公共利益和空间品质的前提下，对拟更新区域的详细规划进行评估、优化甚至技术修正。这种“以用促调、以需定规”的新范式，有效增强了规划的灵活性与实操性。

二、构建“传导—调适”机制：强化专项规划与详细规划的协同

《通知》进一步明确了国土空间总体规划和城市更新专项规划在详细规划编制中的基础地位。城市更新专项规划作为统筹城镇开发边界内更新活动的核心抓手，将对更新片区、项目进行细化安排，并向下传导至详细规划层面，实现对各类存量空间的整体统筹。

这一机制的关键在于建立“目标—任务—空间”的闭环传导路径。例如，在“十五五”期间的重点更新区域，可依据专项规划确定的功能导向、空间结构和项目诉求，对既有详细规划进行适应性调整。通过“技术修正”“优化调整”等规范化程序，确保更新目标精准落地，避免规划与实施“两张皮”的问题。这不仅提升了规划的权威性和执行力，也为地方政府推进城市更新提供了明确的操作路径。

三、引入“正面清单+豁免清单”：激活存量空间的政策弹性

为增强详细规划的管理弹性，《通知》创新性地提出采用“正面清单”和“豁免清单”两种清单式管理工具。正面清单明确鼓励和支持的城市更新类型、功能用途和建设标准，引导资源向高质量项目集聚；豁免清单则对特定小微更新、功能混合或临时使用情形，在满足安全与公共利益前提下，简化审批或豁免部分规划指标限制。

这一“双清单”机制体现了从“管与控”向“活与融”的治理理念跃迁。在经济增速放缓、发展动能转换的背景下，盘活闲置厂房、老旧楼宇等“沉睡资产”，成为培育新质生产力的重要途径。通过规划与土地政策联动，激发市场主体参与更新的积极性，推动传统产业数字化转型和战略性新兴产业集聚，有助于形成城市发展新动能。

四、推动“空间治理”与“社会治理”深度融合

城市更新不仅是物理空间的改造，更是社会关系的重构。面对功能混合、业态创新、社区微更新等复杂场景，《通知》强调完善公众参与和监督机制，探索简化详细规划修改程序，赋予基层更多自主权和响应能力。

尤为值得关注的是，文件突出“项目权益人”的共同参与，推动形成“共建共治共享”的治理格局。规划工作不再局限于技术专家主导的封闭流程，而是转向开放、协商、共识导向的公共过程。这种转变不仅提升了规划的社会接受度，也为更新项目的长效运营奠定社会基础。

迈向高质量城市更新的新制度基石

《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》是我国城市更新进入深水区的关键制度供给。它通过重塑规划逻辑、创新政策工具、融合治理体系，系统回应了当前城市更新面临的“真问题”与“真需求”。未来，随着各地加快落实这一政策框架，城市更新将不再是零敲碎打的工程修补，而是有规划引领、有制度保障、有社会协同的系统性变革，真正迈向高质量、可持续的发展新阶段。